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二起行政訴訟,公民的合法訴求得以實現

案件事實

2006年1月9日,某縣安全生產監督管理局依據財政部、國家安全生產管理總局財建(2005)918號《關于印發〈煤炭企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法〉的通知》,給某縣A煤礦下發了企業安全生產風險抵押金核定通知,核定A煤礦安全生產風險抵押金存儲金額為60萬元,要求30日內將風險抵押金足額存入安全生產風險抵押金專戶。2006年2月22日,A煤礦負責人向某給某縣安全生產監督管理局繳納20萬元,某縣安全生產監督管理局給向某出具了甘肅省行政事業單位往來結算收據。收據內容為:交款單位向某,收款事由風險金,收款方式轉帳,金額200000元。2007年7月5日、2008年12月5日,A煤礦與B礦業經貿公司分別簽訂了采礦權轉讓合同和補充協議,A煤礦將采礦權轉讓給了B礦業經貿公司。2012年,B礦業經貿公司又將采礦權轉讓給C能源投資有限公司。該礦采礦權轉讓經過了省國土資源廳依法公示和核準。2014年7月,向某要求C能源投資有限公司退還其個人所交風險抵押金,C能源投資有限公司以該風險抵押金是某縣安全生產監督管理局收取的,收據中的交款單位是向某而非A煤礦為由拒絕退款。此后,向某多次要求某縣安全生產監督管理局退還20萬元的風險抵押金,2015年1月被告知既不變更交款單位,也不處理風險抵押金。

向某于2015年6月向甲市(縣級市)人民法院提起行政訴訟,請求確認被告某縣安全生產監督管理局收取其20萬元風險抵押金的行政行為違法。甲市人民法院審理后,判決確認某縣安全生產監督管理局收取向某安全生產風險金20萬元的行政行為違法。某縣安全生產監督管理局沒有提起上訴,該行政判決已發生法律效力。

2016年1月,向某又向甲市人民法院提起行政賠償訴訟,要求某縣安全生產監督管理局退還風險抵押金20萬元,并賠償利息損失。甲市人民法院開庭審理后,判決某縣安全生產監督管理局退還原告向某20萬元風險抵押金,并賠償原告向某直接損失95811.25元。某縣安全生產監督管理局不服一審行政判決,向某某市中級人民法院上訴。某某市中級人民法院二審判決駁回上訴,維持原判。

律師意見

向某先后提起了二次行政訴訟,第一次行政訴訟的目的是確認某縣安全生產監督管理局收取向某安全生產風險金20萬元的行政行為是否違法,第二次行政訴訟解決的是某縣安全生產監督管理局是否應退還向某20萬元風險抵押金及賠償向某直接損失問題。二次行政訴訟是互為關聯的,確認某縣安全生產監督管理局行政行為違法,是其退還風險抵押金并予以行政賠償的前提條件,這樣的訴訟方法是有研究價值的。

胡克委律師作為向某的委托代理人,參加了這二起行政訴訟活動,依法有效維護了向某的合法權益。胡克委律師認為,某縣安全生產監督管理局收取向某安全生產風險金20萬元的行政行為違法;某縣安全生產監督管理局在第一起行政訴訟中提出向某起訴已超過訴訟時效的理由依法不能成立;依法應退還向某20萬元風險抵押金,并賠償向某所蒙受的利息損失。主要理由是:

1.《中華人民共和國安全生產法》第九條第一款規定:“縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法,對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”。某縣安全生產監督管理局作為某縣人民政府安全生產監督管理部門,依法負有對本行政區內安全生產工作實施綜合監督管理的職權,但法律沒有賦予其直接向煤礦企業或個人收取安全生產風險抵押金的行政職權。國家財政部、國家安全生產監督管理總局聯合頒發的《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》第二條規定:“本辦法所稱煤礦企業安全生產風險抵押金(以下簡稱風險抵押金),是指煤礦企業以其法人名義將本企業資金專戶存儲,用于本企業生產安全事故搶險、救災和善后處理的專項資金!钡诹鶙l規定:“風險抵押金按以下規定存儲:(一)風險抵押金由煤礦企業按時足額存儲。(二)風險抵押金存儲數額由省、市、縣級安全生產監督管理部門及同級財政部門核定下達;(三)風險抵押金實行專戶管理。煤礦企業到經省級安全生產監督管理部門及同級財政部門指定的風險抵押金代理銀行開設風險抵押金專戶,并于核定通知送達后1個月內,將風險抵押金一次性存入代理銀行風險抵押金專戶”。

依據上述規定,煤礦企業安全生產風險抵押金采取的是煤礦企業專戶存儲方式而非向安全生產監督管理部門繳納的方式,即煤礦企業到法律授權部門指定的風險抵押金代理銀行開設風險抵押金專戶,根據核定通知在專戶足額存入風險抵押金。開設風險抵押金專戶的主體及存儲主體是煤礦企業而非個人。某縣安全生產監督管理局收取向某個人繳納的安全生產風險抵押金,給向某開具收據,沒有授權性法律規定依據,不僅交款主體錯誤、程序失當,而且超越了行政職權,其收取向某安全生產風險金20萬元的行政行為違反了法律規定,依法應確認其該行政行為違法。

2.《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定:“行政機關作出具體行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年!北景钢,向某自2015年1月才明確知道某縣安全生產監督管理局不變更交款單位、不處理風險抵押金的表示,向某2015年6月向法院提起本案訴訟,并未超過法律規定的兩年最長保護期限。某縣安全生產監督管理局辯稱向某起訴已超過訴訟時效的理由依法不能成立。

3.依據《中華人民共和國國家賠償法》第四條、第九條、第三十二條、第三十六條規定,行政機關在行使行政職權時有造成財產損害的其他違法行為的,受害人有取得賠償的權利,賠償義務機關應當給予賠償;國家賠償以支付賠償金為主要方式,能夠返還財產的,予以返還財產,對財產權造成其他損害的,按照直接損失給予賠償!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條規定,行政賠償由賠償請求人先向賠償義務機關提出,也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出。依據上述規定,某縣安全生產監督管理局收取向某安全生產風險金20萬元的行政行為違法,依法應返還向某20萬元安全生產風險抵押金,并賠償向某直接損失。

案件釋法依據和重點

《中華人民共和國安全生產法》《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》《中華人民共和國行政訴訟法》《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》《中華人民共和國國家賠償法》《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》分別對煤礦企業安全生產風險抵押金的概念、風險抵押金專戶開設的程序和開設主體及存儲主體,風險抵押金存儲的程序,行政機關對其違法行政行為承擔賠償責任的情形、支付賠償金的方式,行政賠償的程序等,都予以了規定。這些規定是正確處理該二起行政訴訟案件的法律依據。

通過確認安全生產監督管理部門行政行為違法之訴,取得安全生產監督管理部門行政行為違法的判決結論,以該結論作為行政相對人向某財產權利被侵害的依據,提起行政賠償訴訟,使向某實現了要求安全生產監督管理部門返還其所交20萬元安全生產風險金的權利,而且獲得了直接損失賠償。在行政訴訟實務中,先行確認行政行為違法,后行請求行政賠償的案件并不多見。這種訴訟方法,在促進政府依法行政,依法維護公民權利方面,具有一定的研究價值。

普法教育的意義

向某是原A煤礦的負責人,向某在A煤礦采礦權最終轉讓給C能源投資有限公司后,在要求C能源投資有限公司、某縣安全生產監督管理局退還其20萬元安全生產風險抵押金未果情況下,先后提起了二次行政訴訟,最終實現了合法訴求,使自己的合法權益得到了保護。這得益于向某的準確選擇,一是擯棄了人們的慣性思維方式,沒有對B礦業經貿公司、C能源投資有限公司提起民事訴訟,而是選擇了針對某縣安全生產監督管理局的行政訴訟。因B礦業經貿公司、C能源投資有限公司與向某繳納20萬元安全生產風險抵押金沒有法律上的權利義務關系,缺乏退還的事實基礎和法律義務依據。某縣安全生產監督管理局是該20萬元安全生產風險抵押金的收取者,直接針對某縣安全生產監督管理局主張權利,當屬正確的選擇。二是得當地提起了二起訴求不同的行政訴訟,使前起行政訴訟的判決結論成為后起行政訴訟訴求的有效依據。某縣安全生產監督管理局收取20萬元安全生產風險抵押金,是一種行政行為。要實現要求退還20萬元安全生產風險抵押金的訴訟目的,唯有證明該行政行為違法,向某先選擇進行確認行政行為違法的行政訴訟,雖程序繁鎖,但對實現訴訟目的的而言,無疑具有重要的作用和意義。當取得確認行政行為違法的判決結論后,再進行行政賠償訴訟,穩操勝券的把握就會更大。當然,該案給人們更大的啟示,并不在于行政訴訟的技巧和方略,而在于政府職能部門在履行職責和行使權力過程中,應不斷加強法治思維,強化法治觀念,嚴格按照法律規定的程序、條件和范圍,依法行政,不能為了管理方便而變通法律規定,更不能違反法律規定。否則,就應承擔行政行為違法的法律后果,就會使行政行為的公信力受到負面影響,使行政相對人的合法利益得不到應有的保護。另一方面,公民個人也應不斷地培養和提升自己的法律意識,在行為之初對自己權利的維護應有一定的認識,這對政府及其職能部門依法行政是有促進作用的。

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